外贸综合服务企业政策述评
胡晓明 陈明春
近年来，外贸综合服务企业以互联网信息服务平台为载体，为出口企业特别是中小企业报关报检、物流、退税、结算、融资、信保等进出口环节提供一系列专业服务，在降低企业成本、促进成交、开拓市场、缓解融资难融资贵等方面发挥了积极作用。从国务院到各进出口业务监管部门（主要是商务、关、税、检、汇）及各地方政府，均围绕如何发展、规范外贸综合服务业务出台了系列政策措施。笔者梳理了有关外贸综合服务企业政策文件并结合个人理解略作评论。
一、国务院及国办对外贸综合服务企业的原则性支持政策
2013年7月24日国务院常务会议出台的“外贸国六条”首次提出外贸综合服务的概念，并将支持外贸综合服务企业发展和对服务出口实行零税率一起作为“外贸国六条”的其中一条重要内容，这是外贸综合服务行业发展的一个里程碑，意味着这一行业首次被国家最高行政机关认可并鼓励发展。“外贸国六条”对支持外贸综合服务业务的发展内容表述为“支持外贸综合服务企业为中小民营企业出口提供融资、通关、退税等服务”。“外贸国六条”实际上是国家相关部委局深入一线调研，认真听取外贸出口行业诉求，对当时存在的制约外贸出口发展的因素充分分析后做出的决定，非常具有针对性。“支持外贸综合服务企业为中小民营企业出口提供融资、通关、退税等服务”这一条就是为外贸出口行业内普遍存在多年但又未得到国家相关部委局层面认可的一种经营方式即“假自营真代理”进行有条件的正名，对该种经营方式予以合法化。“融资”是指外贸综合服务企业为出口企业提供的供应链金融服务而不是纯粹意义上的银行信贷；“通关”是指外贸综合服务企业以自己作为经营单位把出口企业要出口的货物向海关申报，办理海关规定的各项手续，履行各项法规规定的义务；“退税”是指外贸综合服务企业以自己的名义向国税机关申请办理出口退税，免去出口企业自行办理申报出口退税的手续。“等服务”中的“等”是等外之意，而非等内，即外贸综合服务企业为出口企业提供的服务可以不止这三项，这从以后国办的相关文件中也可得到印证。
截至2016年底，国务院及国办层面共发布过七个有关涉及支持外贸综合服务企业发展的文件，但文字表述均为原则性内容，并无具体的措施。作为国务院及国办层面，对外贸综合服务行业发展的支持也只能是原则性的提法及要求，具体措施需要“关、税、检、汇”等行业监管部门予以落实。七个文件的表述分别如下：
（一）2013年7月26日《国务院办公厅关于促进进出口稳增长、调结构的若干意见》（国办发〔2013〕83号）第九条“充分发挥外贸综合服务企业的作用，为中小民营企业出口提供通关、融资、退税等服务，抓紧研究促进外贸综合服务企业发展的支持政策”。该文件所有内容实际上是国办对“外贸国六条”的细化，有关支持外贸综合服务企业发展的表述基本与“外贸国六条”一致，只是加了一句布置任务的语句即“抓紧研究……支持政策”。
（二）2014年5月4日《国务院办公厅关于支持外贸稳定增长的若干意见》（国办发〔2014〕19号，即“外贸16条”）第十三条“支持外贸综合服务企业发展，为小微企业出口提供专业化服务”。“外贸16条”出台的背景是当年外贸进出口形势严峻，完成国务院既定的增长任务难度非常大，需要出台支持政策以提升士气，破除发展壁垒障碍。虽然该文件中支持外贸综合服务企业发展也是原则性的提法，但把这个任务布置给了相关部委局（主要是商务部、海关总署、税务总局、质检总局、外汇局）予以落实。
（三）2015年2月12日《国务院关于加快培育外贸竞争新优势的若干意见》（国发〔2015〕9号）第四条第五款“加快培育新型贸易方式。……培育一批外贸综合服务企业，加强其通关、物流、退税、金融、保险等综合服务能力”。该文把培育外贸综合服务企业，提升其综合服务能力作为加快培育新型贸易方式的一条措施提出。
（四）2015年4月1日《国务院关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》（国发〔2015〕16号）第七条“支持新型贸易业态和平台发展。……进一步完善相关政策，创新监管方式，扩大市场采购贸易试点范围，推动外贸综合服务企业加快发展，支持扩大外贸出口”。该文件将外贸综合服务企业、市场采购贸易和跨境电子商务出口作为“新型贸易业态和平台”，明确予以支持。
（五）2015年6月16日《国务院办公厅关于促进跨境电子商务健康快速发展的指导意见》（国办发〔2015〕46号）第八条“建设综合服务体系。……鼓励外贸综合服务企业为跨境电子商务企业提供通关、物流、仓储、融资等全方位服务”。该文件将外贸综合服务企业作为发展跨境电子商的一个配套服务渠道提出，首次提出外贸综合服务业务与跨境电子商务业务的有机融合。
（六）2015年7月22日《国务院办公厅关于促进进出口稳定增长的若干意见》（国办发〔2015〕55号）第四条“加快推进外贸新型商业模式发展。……制订支持外贸综合服务企业发展的政策措施。2015年底前提出……推广外贸新型商业模式的方案，于2016年初开始实施。（商务部、发展改革委、财政部、海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、外汇局负责）”。该文件将制订支持外贸综合服务企业发展的政策措施这一任务落实给了相关部委局，并明确给出要求完成时间表，可以说是任务、人员、时间“三明确”，应该说是一大进步。
（七）2016年5月5日《国务院关于促进外贸回稳向好的若干意见》（国发〔2016〕27号）第九条“加大对外贸新业态的支持力度。……加快建立与外贸综合服务企业发展相适应的管理模式，抓紧完善外贸综合服务企业退（免）税分类管理办法”。该文件中特别指出要求对外贸综合服务企业退（免）税分类管理办法进行完善。
上述七个文件中，以国务院名义直接发布的有三个，其余四个均为国务院办公厅出面发文，但国办发的四个文件中均有“报（经）国务院同意（审批）”等性质文字的表述，说明国办发文是代表国务院的，应该说这些文件国务院相关部委局及地方政府均应予以不折不扣的落实执行。
二、商务、海关、国税、国检、外汇等部委局对外贸综合服务企业的相关支持政策
（一）商务部等五部委局联合发文，出台有关开展外贸综合服务企业试点工作的政策。
据新华网2016年09月27日消息，按照国务院印发了《关于促进外贸回稳向好的若干意见》（国发〔2016〕27号，以下简称《意见》）要求，商务部会同海关总署、税务总局、质检总局、外汇局等部门将中建材国际贸易有限公司、宁波世贸通国际贸易有限公司、厦门嘉晟供应链股份有限公司、广东汇富控股集团股份有限公司纳入外贸综合服务试点企业，以探索有利于外贸综合服务企业发展的管理模式。
开展外贸综合服务企业试点，将有利于推动监管模式创新、提高贸易便利化水平，有利于促进外贸稳增长、调结构。试点工作将针对外贸综合服务企业特点，按照“稳妥推进、责权对称、风险可控”的原则，着力在创新监管方式等方面先行先试，通过制度创新、管理创新、服务创新和协同发展，逐步形成适应外贸综合服务企业发展的管理模式，为推动外贸综合服务企业健康发展提供可复制、可推广的经验。
下一步，商务部将会同有关部门贯彻落实《意见》相关要求，指导试点企业所在地制订实施方案，建立部门、地方、企业联动机制和重点企业联系机制，明确分工，落实责任，加强综合协调、跟踪分析和督促检查，共同推进新业态试点工作，促进外贸创新发展。
（二）国家税务总局出台的对外贸综合服务企业出口退税的相关政策。
国家税务总局对国务院“外贸国六条”中关于“支持外贸综合服务企业为中小民营企业出口提供……退税等服务。”落实较为积极。在商、关、税、检、汇五个与进出口业务相关的主要监管部门中，与外贸综合服务业务关联程度最高的是国税部门，在外贸综合服务概念提出之前，外贸综合服务业务的前身即“假自营真代理”业务的合法性问题的焦点也集中在出口退税政策上。因此，国税部门反应最快，落实最积极也在情理之中。
在“外贸国六条”提出7个月后的2014年2月27日，国家税务总局发布了《关于外贸综合服务企业出口货物退(免)税有关问题的公告》（2014年第13号公告，以下简称“13号公告”），自2014年4月1日起施行。13号公告的内容主要体现在以下四个方面。一是定义了外贸综合服务企业的概念。规定“本公告的外贸综合服务企业是指：为国内中小型生产企业出口提供物流、报关、信保、融资、收汇、退税等服务的外贸企业”。该定义在“外贸国六条”的基础上对外贸综合服务企业的服务内容作了扩展。二是规定了外贸综合服务企业申报外贸综合服务业务出口退税要符合四个条件，即“（一）出口货物为生产企业自产货物；（二）生产企业已将出口货物销售给外贸综合服务企业；（三）生产企业与境外单位或个人已经签订出口合同，并约定货物由外贸综合服务企业出口至境外单位或个人，货款由境外单位或个人支付给外贸综合服务企业；（四）外贸综合服务企业以自营方式出口”。三是明确了对外贸综合服务企业作为退税主体的要求。主要要求有二：（一）是外贸综合服务企业应加强企业风险控制，严格服务对象准入资格审查，及时评估服务对象的经营标准和生产能力，确保申报出口退（免）税的出口货物国内采购及出口的真实性；（二）是外贸综合服务企业如果发生虚开增值税扣税凭证（包括接受虚开增值税扣税凭证，善意取得的除外）、骗取出口退税等涉税违法行为的，应作为责任主体按规定接受处理。四是明确了外贸综合服务企业作为退税主体不适用的相关文件规定。相关文件规定具体是指《国家税务总局商务部关于进一步规范外贸出口经营秩序切实加强出口货物退（免）税管理的通知》（国税发〔2006〕24号）第二条第（三）项 “出口企业以自营名义出口，其出口的同一批货物既签订购货合同，又签订代理出口合同（或协议）的”、《财政部国家税务总局关于出口货物劳务增值税和消费税政策的通知》（财税〔2012〕39号）第七条第（一）项第7目之（3） “以自营名义出口，其出口的同一批货物既签订购货合同，又签订代理出口合同（或协议）的”。也就是说，符合以上四个条件的业务不受一直以来俗称的“假自营真代理”业务不得退税的限制。应该说，13号公告在外贸综合服务业务出口退税上的突破是一大进步，有条件地废除了10多年来所谓“假自营真代理”业务不能退税的规定。但是13号公告在政策上也存在一些模糊地带。退税条件之一“出口货物为生产企业自产货物”，视同自产货物是否允许退税，各地国税部门理解不一，有待于国家税务总局进一步明确；作为退税主体的外贸综合服务企业“应作为责任主体按规定接受处理”的规定过于笼统，有待于进一步细化。
为落实《国务院关于促进外贸回稳向好的若干意见》（国发〔2016〕27号）文件，2016年，国家税务总局发布两个与外贸综合服务企业出口退税相关的公告，一是2016年7月13日发布的2016年第46号《关于发布修订后的<出口退（免）税企业分类管理办法>的公告》（以下简称“46号公告”）；二是2016年9月19日发布的2016年第61号《关于进一步优化外贸综合服务企业出口货物退（免）税管理的公告》（以下简称“61号公告”）。
46号公告修订了《出口退（免）税企业分类管理办法》，除对生产型企业和外贸企业的分类管理评定标准进行修订外，还单独对评定为一类企业的外贸综合服务企业规定了七条标准，其中六条是硬标准，一条是软标准。相对于一般外贸企业而言，对外贸综合服务企业年末净资产和已办理出口退税额的占比要求降低，这也是符合平台企业特性。对提升外贸综合服务企业的分类等级，加快出口退税办理速度具有积极意义。
61号公告主要是针对新的《出口退（免）税企业分类管理办法》出台后，对相应类别的外贸综合服务企业，主管退税机关应按照61号公告的规定优化服务。主要内容有四个方面：一是对一类外贸综合服务企业开通退税申报绿色通道服务，优先办理退税，建立重点联系制度；二是在把控风险的基础上加快退税，对四个类别的外贸综合服务企业申报的出口退税分别做出有条件的退税时限承诺；三是对列入国家五部委局联合发文的四家国家级外贸综合服务试点企业与一类企业享受同等待遇，符合条件的5个工作日内办结退税；四是对外贸综合服务企业申请开具的《代理出口货物证明》实行无纸化管理。61号公告四个方面的内容，《代理出口货物证明》实行无纸化管理是一大亮点；在把控风险的基础上加快退税是合情合理的；对一类外贸综合服务企业开通退税申报绿色通道服务，优先办理退税，对其他出口企业来说有失公平；四家外贸综合服务试点企业与一类企业享受同等待遇，有悖于分类管理的原则。
另外，有必要指出的是有关外贸企业出口退税的一般性规定，如《国家税务总局 商务部关于进一步规范外贸出口经营秩序切实加强出口货物退（免）税管理的通知》（国税发〔2006〕24号）、《财政部 国家税务总局关于出口货物劳务增值税消费税政策的通知》（财税[2013]39号文）、《国家税务总局关于发布<出口货物劳务增值税和消费税管理办法>的公告》（国家税务总局2012年第24号公告）、《国家税务总局关于<出口货物劳务增值税和消费税管理办法>有关问题的公告》（国家税务总局2013年第12号公告）、《财政部 国家税务总局关于防范税收风险若干增值税政策的通知》（财税[2013]12号文）等文件，除了13号公告明确指出的“假自营真代理”业务不得退税相关规定不适用以外，其他规定均对外贸综合服务企业具有约束力。
（三）国家外汇管理部门出台的外贸综合服务企业出口收汇的相关政策。
在外汇管理方面，国家外汇管理局浙江省分局依托杭州建设中国跨境电子商务综合试验区的政策优势，在报经国家外汇管理局同意后，专门出台了《国家外汇管理局浙江省分局关于支持中国（杭州）跨境电子商务综合试验区建设有关外汇管理问题的通知》（浙外管〔2015〕71号文），通知附件名称为《国家外汇管理局浙江省分局支持杭州综试区建设八项措施操作规程》和《外贸综合服务企业外汇监管制度》。这两项制度仅在杭州综试区范围内执行，对外贸综合服务企业的支持政策主要体现在三点：一是允许A类外贸综合服务企业货物贸易收汇免于进入待核查账户，可直接通过货物贸易外汇结算账户办理收结汇；二是简化A类外贸综合服务企业贸易信贷报告，允许人工批量报备数据；三是允许符合条件的委托外贸综合服务企业出口的电商自行收汇。在中国（杭州）综试区先试先行《外贸综合服务企业外汇监管制度》，为全国其他地区积累可复制可推广的经验，具有积极的意义。
（四）海关、国检对外贸综合服务企业的相关政策。
迄今为止，除与相关部委局联合下文外，未见海关、国检单独行文。
三、地方政府出台的对外贸综合服务企业试点工作的支持政策
截至2016年底，据不完全统计，全国有超过15个省级地方政府出台有关促进外贸综合企业发展的扶持政策，均由商务部门牵头，联合属地海关、国税、国检、外汇、中信保、银监局等与进出口业务相关的部门发文，评定了一批试点外贸综合服务企业，对试点企业实行一系列扶持措施。各地政策措施大同小异。以浙江省为例，浙江省商务厅等7部门出台了《浙江省重点培育外贸综合服务企业认定和管理办法》，制定了具体的认定办法、扶持措施和保障措施。但这些政策对外贸综合服务企业实际业务发展的促进作用不大，原因在于监管进出口的关、税、检、汇等四部门均为中央垂直管理机构，地方政府没有指挥权，关、税、检、汇等具体管理机构很大程度上要依据总局（署）的管理规定来执行，可变通的余地不大。因此，对外贸综合服务企业发展的支持政策，需要自上而下进行顶层设计。
从以上梳理的政策文件分析情况看，国务院层面推动外贸综合服务企业发展的决心很大，凡提发展外贸，必有支持外贸综合服务企业发展要求。2013年7月以来，国务院及国办共出台七个涉及外贸综合服务企业文件，但商务、关、税、检、汇等相关部委局一共才出台了五个文件，其中：商务部等五部委局联合出台了一个文件，国家税务总局出台了三个文件，国家外汇管理部门出台了一个文件。而且是国务院及国办出台原则性规定的文件后，相关部委局再跟进。由此可见，支持外贸综合服务企业发展的政策是由国务院及国办主导推动，起到“以上率下”的作用，而相关部委局则是响应落实，制定具体的政策措施。